Participación Social, APS y el Derecho Fundamental a la Salud: Resultados de la Veeduría Nacional a los EBS
Tras analizar más de un año de búsqueda de articulación con el Ministerio de Salud y Protección Social (MinSalud), revisar cientos de páginas de respuestas sobre el estado actual de la implementación de Equipos Básicos de Salud (EBS) en 30 Entidades Territoriales de Salud (ETS) y dedicar más de dos años a tiempo completo alrededor de la implementación de EBS financiados por recursos del gobierno nacional, se presentaron los resultados de este arduo proceso en el evento Hallazgos de la Veeduría Nacional a los EBS este 16 de abril de 2026, en el marco del proyecto La Cobija: Tejido de Consciencias para la Salud de la Corporación Palegriaz. La presentación de los hallazgos se centró en las responsabilidades del MinSalud y las Entidades Territoriales en la estrategia de Atención Primaria en Salud (APS), sin dar mayor trascendencia a las fallas estructurales, abordadas en la primera sesión. Sin embargo, dedicaremos los primeros párrafos en este ensayo al cáncer estructural del sistema y su demanda de transformación.
LA PROFUNDIDAD DE LA REFORMA A LA SALUD
A nadie debe quedarle duda, que garantizar el derecho fundamental a la salud en Colombia demanda la transformación de fondo del sistema, y que la APS no alcanzará su potencial en un modelo de aseguramiento. Menos en este país, donde las aseguradoras, mal llamadas Empresas Promotoras de Salud (EPS), se dedicaron durante décadas a ignorar la promoción de la salud, y en vez de invertir en la gestión del riesgo, —labor fundamental de un modelo de aseguramiento— se dedicaron a construir un sistema para enfermos que no tiene como sostenerse fiscalmente, y que es la fuente primordial de la crisis actual. Es innegable que la mayoría de EPS desde la creación de la Ley 100 en 1993, se dedicaron a robarse de forma descarada los recursos de la salud, sumando al relicario de actos repudiables y dolorosos para la población colombiana, uno los más ruines. Cuesta ponderar si el robo billonario a la salud, el exterminio sedicioso de 5.300 personas por su pensamiento político, o los 6.402 asesinatos dolosos de jóvenes inocentes para justificar la ganancia de una guerra, es el acto más ruin en la historia, pero sin duda, el robo a la salud está en pódium.
Como expondremos posteriormente, la ley estableció que es la APS el modelo para la garantía del derecho fundamental a la salud; no el aseguramiento. Son modelos antagónicos, y el aseguramiento debe desaparecer para dar paso a la APS real. Mientras exista una prima por afiliación de cálculo per cápita para definir el financiamiento y un plan de beneficios para definir las eventuales necesidades a cubrir, la salud no será un derecho fundamental garantizado. No importa si se llama Gestora de Vida o si es una organización 100% pública quien haga ese proceso innecesario alrededor de un derecho que por definición es autónomo e irrenunciable. Por eso, la petición fundamental que se desprende del proceso de veeduría y el análisis realizado frente a los cambios requeridos en el sistema, es la apertura de la Mesa Nacional de Participación Social por el Derecho Fundamental a la Salud y la APS, donde se pueda construir las soluciones de fondo que implican, partir de ampliar la definición de la ley estatutaria frente al Sistema de Salud, que es muy buena frente a otras definiciones anteriores; pero insuficiente para la integralidad y principios de la APS.
CUMPLIR EL DEBER CIUDADANO EN LA APS
Retomando el asunto de la veeduría, que un país cuente con una organización social que se tome la tarea de exigir cuentas y presentar resultados abiertamente, como lo hizo Palegriaz, es de enorme relevancia para decir que el país está haciendo de la APS su modelo. El problema es que, esta acción consecuente con las bases de la APS, no se hizo con el apoyo del Estado, sino a pesar de la oposición del Estado, representado por el MinSalud. La acción de veeduría, aunque refleje oportunidades de mejora e incluso alertas graves, está lejos de ser una acción lesiva o que cuestione la APS como el camino que debe seguirse para este propósito. Implementar la estrategia a través de políticas y financiamiento es un primer paso, avanzar hacia un diagnóstico objetivo de los resultados de la misma es el siguiente, pero obrar conforme a ellos, el desafío que ahora tiene el gobierno nacional y las entidades territoriales. Como se dijo en el marco de la socialización, —en el contexto actual y parafraseando a Paolo Freire— la APS en Colombia no es la estrategia que garantiza el Derecho Fundamental a la Salud; pero podría serlo.
Cuando el poder legislativo a través de la Ley 1438 de 2011 ordenó la adopción de la APS en el país, definió tres componentes integrados e interdependientes. Los servicios de salud, la acción intersectorial y transectorial por la salud, y la participación social, comunitaria y ciudadana. En 2021 la Organización Mundial de la Salud (OMS) publicó el documento operativo rector de la APS orientada hacia la acción, donde estableció como Mecanismos Estratégicos Básicos, además de los citados en la adopción legal de la APS en Colombia, el liderazgo político y la financiación. Es en estos dos ejes no establecidos formalmente en Colombia donde radica la fortaleza de la estrategia, pues se cuenta con un gobierno nacional comprometido en liderar y financiar, siendo más de 6 billones los que desde 2022 hasta el presente se han destinado específicamente a la implementación de EBS y donde la APS es el eje de las reformas no aprobadas por el poder legislativo. El problema real, es que la APS no es mandar billones para EBS, sino que el verdadero poder la APS, radica en la participación real de la ciudadanía y la acción intersectorial, que son los grandes huecos que tiene la estrategia en Colombia.
INDIFERENCIA E INCOHERENCIA NACIONAL
Cuando volvemos la mirada a los orígenes del reconocimiento de la salud como derecho fundamental, podemos ver esa relación directa y sinérgica con la APS. Fue en la Declaración de Alma-Ata de 1978, —origen de la APS— cuando de forma clara y categórica los países miembros de las Naciones Unidad firmaron que la salud es un derecho humano fundamental, donde la desigualdad en el estado de salud de la población es política, social y económicamente inaceptable. Desde estos mismo cimientos ya se contemplaba como base en la APS que los pueblos tienen el derecho y el deber de participar individual y colectivamente en la planificación y aplicación de su atención de salud, entrañando la participación, además del sector sanitario, de todos los sectores y campos de actividad conexos del desarrollo nacional y comunitario. Este espíritu de la APS ha sido reafirmado internacionalmente en cada conferencia internacional, y en Colombia, el artículo 12 de la Ley estatutaria 1751 de 2015 le instaura y la Resolución 2063 de 2017, detalla lo que es la Participación Social en Salud, un pilar básico de la APS, tal vez, el más trascendental de todos para una garantía real del Derecho Fundamental a la Salud.
A pesar del marco normativo internacional y nacional tan robusto alrededor de la Participación Social, y de ser ésta un pilar interdependiente establecido formalmente en la adopción de la estrategia, los hallazgos expuestos en el marco #LaCobijaPública, en cuanto a la gestión del MinSalud para esta garantía, muestran que la atención a este pilar es más que preocupante. La realidad es que, ni siquiera deficiente sería un calificativo adecuado. Lo más acorde para evaluar la participación en la APS colombiana por parte del MinSalud, son los calificativos de inexistente, reprochable y vergonzosa. Implementar un modelo de salud que haga de la APS su centro, no es solamente una labor de financiamiento de EBS, ni tener la APS como foco de la narrativa en la gestión pública. Requiere una coherencia absoluta entre el discurso y la ejecución técnica, administrativa y social. Los hallazgos reflejan que no existen instancias de participación a nivel nacional, que el MinSalud, tras tres años de implementación, no ha realizado ni contempla espacios de fortalecimiento o asistencia técnica para la comunidad, ni permite que la comunidad interesada participe en los espacios abiertos para los actores directos. Lo peor, es que en un acto que no solo desdibuja el valor de la participación social, sino que es una falta de respeto absoluta, envía a un contratista sin relación vigente con la estrategia a los espacios de encuentro con la sociedad civil organizada que le convoca.
DESINTEGRACIÓN REGIONAL DE LA PARTICIPACIÓN EN APS
Al adentrarnos en el panorama de la participación social a nivel regional, los hallazgos del proceso revelan conclusiones generales a nivel de la desintegración con los órganos más importantes de la Participación Social en Salud, a saber, los Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud (CTSSS). Se solicitaron últimas actas y explícitamente la evidencia de esta articulación, hallando en el mejor de los casos, solamente menciones aisladas. Este hallazgo tiene su fuente en el nivel central, pues el MinSalud dejó por fuera la necesidad explícita de articulación en los Lineamientos para la Conformación y Operación de los EBS, estableciendo mesas y comités que sobrecargan las agendas y no tienen la fuerza de dar soluciones de fondo, más allá de lo que es el aseguramiento y la prestación de servicios de salud. Los Consejos de Participación Comunitaria en Salud (COPACOS) tampoco están presentes de manera directa en las normativas específicas de los EBS, y la inclusión de estos órganos debe ser parte del camino a ajustar para hacer de la APS el modelo que realmente garantiza la salud en el país.
La atención específica a esta acción de veeduría tiene contrastes profundos en la respuesta institucional regional, que oscilan drásticamente entre la voluntad de articulación y la barrera burocrática. Por un lado, la veeduría logró documentar el esfuerzo de aquellas entidades territoriales que desde zonas dispersas como la Orinoquía y Amazonía colombiana, hicieron un esfuerzo de convocatoria para espacios virtuales y sincrónicos con participación de entidades de control. Estas ETS abrieron espacios formales, siendo esto un intento real por dar vida al empoderamiento comunitario, permitiendo que la información fluyera para ajustar y mejorar la operatividad de los equipos en terreno. Sin embargo, el hallazgo más crítico y preocupante radica en el otro extremo del espectro. Un número significativo de entidades territoriales optaron por la resistencia institucional, negándose sistemáticamente a la apertura de espacios de participación bajo un escudo de excusas administrativas y dilaciones. En lugar de facilitar el diálogo —un mandato ineludible para la gobernanza en salud—, estas instituciones erigieron muros de silencio, limitándose a respuestas de trámite o argumentando falta de logística y recursos para atender a la solicitud.
EN LA BÚSQUEDA DE UNA PARTICIPACIÓN REAL
La referencia de la articulación con las comunidades que se presenta en los hallazgos, recae en encuentros territoriales de socialización y autorización, donde se da cumplimiento satisfactorio, al ser esto un requisito normativo explícito en los lineamientos. Este cumplimiento no es un hallazgo de exaltación, sino un mínimo viable, que de no hacerse seria el colmo, no solo para los EBS, sino para el ejercicio y autonomía de las comunidades también. Sin embargo, la verdadera participación va más allá de lo consultivo e incluso del control social, sino que la participación real es la inclusión directa de iniciativas comunitarias que dan respuesta a las necesidades halladas. Por esta razón, el 02 de agosto de 2025, se presentó una invitación formal de integración a través de Convenios de Asociación, una figura legal donde se integran esfuerzos sin fines comerciales. Debido a la ausencia total de respuesta, la solicitud de la misma fue una de las peticiones en la recolección de información, donde los datos y realidades también revelan el estado actual de la estrategia.
Los datos de respuesta a esta petición, muestran la mención de un comunicado del MinSalud de mayo de 2025 como supuesto impedimento intransigente para dicha articulación entre la sociedad civil organizada y las Entidades Territoriales, cuando en realidad hay un mandato legal de participación en la gestión territorial integral de la salud pública. Se llega incluso a juzgar de ilegal el exigir una respuesta a esta petición, o de presión para intereses comerciales. La sola naturaleza de una Entidad Sin Ánimo de Lucro y la forma de contratación propuesta ya derrumba cualquier argumento de interés comercial. Parece más que el país no está acostumbrado a que la ciudadanía reclame desde la exigencia de la garantía de sus derechos y el mérito de la integralidad de sus aportes, la participación en el presupuesto público. Es deber moral y de dignidad ciudadana, la resistencia a que la única forma viable de participación es bajo figuras que invisibilizan y deterioran el poder comunitario, muy bien maquilladas como un acto altruista y honorable. El diálogo horizontal entre la ciudadanía y el poder ejecutivo, tanto de manera directa y particular, como en todas las instancias dentro y fuera del sector salud, es la verdadera participación que debe garantizar un Estado Social de Derecho.
SIGUIENDO EN EL CAMINO DE LA DIGNA PARTICIPACIÓN
La APS demanda de la ciudadanía el control sobre la estrategia, su empoderamiento y crecimiento, lo cual es una gran deuda de la APS colombiana. Estas acciones de control social no se promueven o financian, y en lugar de ser vistas como aportes, generan incomodidad y molestia. La muestra de este sentir, es la realidad de que, habiendo invitado formalmente a la institucionalidad del gobierno nacional y local, no se tiene evidencia de su ingreso en masa, o al menos del MinSalud como cabeza del sistema. Este situación nos reafirma que el gran reto de la APS en Colombia no es financiero o de agenda pública, sino profundamente ético, porque el Gobierno se debe al Pueblo, y no al revés. Mientras MinSalud y las Entidades Territoriales perciban la participación social como un requisito molesto o una amenaza, y no como el corazón metodológico del modelo, la estrategia seguirá fragmentada. La consolidación de una verdadera equidad sanitaria requiere, imperativamente, que todas las instituciones asuman la participación social sin excusas, garantizando que el derecho fundamental a la salud sea, como lo soñaba el Dr. Héctor Abad Gómez, construido colectivamente.
Hemos entregado a presidencia, vicepresidencia, MinSalud, ETS, empresas sociales del estado, congresistas, talento humano en salud y facultades de salud del país, el informe generado a partir de la exposición realizada en el marco del proyecto. Junto a esto, hemos facilitado el acceso a la grabación y a un sitio web donde los notificados pueden conversar con la información recopilada a través de Inteligencia Artificial y corroborar la veracidad de cada una de las afirmaciones expuestas anteriormente. Decir que esta entrega es el primer paso en la contribución a la garantía al derecho fundamental a la salud desde el fortalecimiento de la gestión territorial de la salud pública y la APS, no sería acorde a todo el trabajo que venimos realizando como organización, pero lo que si es seguro, es que no será el último. La tarea no es simple, pues implica quebrar paradigmas culturales arraigados en la sociedad colombiana. En palabras más cercanas a esta coyuntura electoral, se trata de llevar a cabo una revolución ética. En nuestro argot, se trata de tejer una consciencia colectiva sin agujeros, que abrigue con dignidad, que proteja con justicia y que cuide con el más profundo respeto por la vida de todas y todos los colombianos.
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